КОНЦЕПЦИЯ

проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа» (новая редакция Федерального закона 94-ФЗ и изменение иных законодательных актов)

1. Основная идея, цель и предмет правового регулирования законопроекта

Основной идеей законопроекта является совершенствование существующих норм законодательства Российской Федерации о размещении заказов с целью установления системного и функционально более полного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений, совершенствования основ системы размещения заказов, обеспечивающих ее эффективное функционирование и развитие в современных условиях.

Актуальность и своевременность задачи обновления законодательства о размещении заказов обусловлена, с одной стороны, динамичным развитием и процессами модернизации системы размещения заказов, с другой – имеющимися разрывами между стадиями планирования закупок, размещения заказов и исполнения контрактов.

Целью разработки законопроекта является обеспечение комплексной модернизации законодательства Российской Федерации о размещении заказов, повышение эффективности механизма правового регулирования, создание правовых условий для обновления и развития системы размещения заказов в соответствии с потребностями развития инновационной экономики, эффективного расходования бюджетных средств, обеспечения публичности закупок и развития добросовестной конкуренции.

Действие норм законопроекта распространяется на государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иных получателей средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов, на их должностных лиц, а также на иные лица, принимающие участие в размещении заказов.

Установленные в настоящее время Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», иными законодательными актами и подзаконными нормативными правовыми актами отношения в сфере размещения заказов предлагается уточнить и систематизировать.

Законопроектом также устанавливаются новые права и обязанности субъектов системы размещения заказов, вытекающие из необходимости:

- отражения современных требований к размещению заказов за счет бюджетных средств;

- создания условий для обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов;

- совершенствования системы размещения заказов с учетом существующих задач по модернизации и инновационному развитию экономики страны;

- устранения пробелов и снятия противоречий, содержащихся в действующем законодательстве.

Законопроектом предполагается регламентировать отношения на всех стадиях размещения заказов, в том числе на стадиях планирования закупок и исполнения контрактов. Необходимо сохранить положительные результаты, достигнутые в ходе реформирования системы размещения заказов с 1 января 2006 года, в том числе сформированную единую для всей страны законодательную основу (в развитие Закона 94-ФЗ принято более 30 подзаконных актов), а также осуществить значительное дополнение и совершенствование иных норм, регламентирующих данную сферу.

2. Место будущего закона в системе действующего законодательства

Законопроект относится к законодательству, регулирующему сферу размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, и вносит изменения в действующие законодательные акты.

3. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования. Проблемы госзаказа и пути их решения

3.1. Результаты реформы сферы госзаказа

Размещение заказов является одной из самых наиболее уязвимых в отношении коррупции сфер экономики. В данной сфере годами складывались взаимоотношения между заказчиками и поставщиками, напоминавшие «закрытый клуб», в который вход для рядового предпринимателя представлялся практически невозможным.

При этом по данным аналитического доклада «Неправильные» госзакупки» (И.А. Новиков, А.М. Калинин, Аудиторско-консалтинговая компания ФБК, 2004г.) до вступления в силу Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон 94-ФЗ), в 2003-2004 годах, доля честных конкурсов (когда победитель не был известен заранее) в общем количестве процедур госзакупок не превышала 1 %.

С 1 января 2006 года, а именно с момента вступления в силу Закона 94-ФЗ, ситуация с размещением государственного и муниципального заказа в Российской Федерации принципиально изменилась. Новое законодательство пришло на смену неэффективному и практически на 99% коррупционному порядку проведения процедур размещении заказов.

Основными задачами реформы системы размещения заказов стало обеспечение закупки продукции, соответствующей по качеству требованиям заказчика, устранение коррупции и достижение экономии бюджетных средств, обеспечение равного доступа предпринимателей к процедуре закупок и введение механизмов объективного выбора победителя.

В целом, предпринятые благодаря действию Закона 94-ФЗ меры позволили:

1. Добиться информационной прозрачности в сфере госзаказа (с 1 января 2011 года начал работать единый общероссийский портал, на котором размещается вся информация о всех заказах в стране, в т.ч. региональных и муниципальных).

2. Обеспечить предпринимателям равный доступ к госзаказу за счет исключения возможности со стороны заказчика выставления произвольных требований к участникам размещения заказа, зачастую описывающих «своего» участника.

3. Значительно повысить качество исполнения контрактов за счет полного исключения со 2 августа 2010 года некачественного обеспечения обязательств по контрактам (страхования ответственности), а также за счет более квалифицированного установления заказчиками требований к закупаемой продукции.

4. Создать в стране в сфере госзаказа единое экономическое пространство путем централизованного (на пяти площадках) проведения электронных аукционов, как наиболее эффективного способа размещения заказов. При этом в настоящее время на площадках зарегистрировались уже более 70 тыс. предпринимателей.

5. Добиться за время реформы (2006-2010г.г.) значительной экономии бюджетных средств (за 5 лет – более 1 трлн. 68 млрд.руб.) - это новые возможности по приобретению необходимых товаров и строительству инфраструктуры.

6. Исключить возможность произвольного изменения условий заключенных контрактов, в том числе, в сторону увеличения их цены, что до Закона 94-ФЗ являлось распространенной практикой и изначально порождало коррупцию при принятии решений о необходимости таких изменений, а также практически исключало возможность победы в торгах неаффилированных с заказчиком участников.

7. Предоставить предпринимателям возможность в сфере госзаказа оперативно защищать свои права всего за пять рабочих дней, что невозможно сделать ни в одной из других сфер в экономике страны. За 2010 год предпринимателями подано более 28 тыс. жалоб. Половина из них признаны обоснованными. В арбитражных судах в 80% случаях решения ФАС России, как контролирующего органа в сфере госзаказа, были оставлены в силе, что свидетельствует о возможности принимать качественные решения за столь короткий срок.

3.2 Размещение заказов путем проведения электронных аукционов

При том, что по итогам 2010 года по данным Росстата в количественном выражении процедуры размещения заказов малыми объемами (до 100 тыс. руб. у единственного поставщика) составляют 86% от общего числа заключенных контрактов, их стоимостная доля составляет не более 5% от общей стоимости заключенных контрактов.

При этом в стоимостном выражении распределение заказов через конкурентные процедуры (торги и запросы котировок) составляет 83% от общего объема государственного и муниципального заказа в стране.

26% от общего количества проведенных конкурентных процедур были признаны несостоявшимися (заявок не подано или подана только одна заявка), но в стоимостном выражении это составляет около 45% от общего стоимостного объема конкурентных процедур. Это означает, что несостоявшимися в основном являются крупные заказы (в первую очередь, на крупное строительство), так как в настоящее время при их размещении конкурентная среда еще не сформирована.

В целях повышения конкуренции в сфере размещения заказов введены аукционы в электронной форме, которые обеспечивают большие возможности для участия предпринимателей в размещении заказов, снижают уровень коррупции и возможности для сговора и, как следствие, позволяют более эффективно расходовать бюджетные средства.

Данный эффект достигается за счет того, что при проведении электронных аукционов:

- отсутствует возможность субъективной оценки заказчиком предложений участников размещения заказа;

- существенно снижается возможность оказания давления со стороны заказчика на участников размещения заказа (использование административного ресурса) за счет того, что заказчик заранее не знает, кто именно является участником размещения заказа, поскольку сведения об участниках раскрываются только после проведения процедуры электронного аукциона;

- минимизируется возможность сговора, как между участниками размещения заказа, так и между заказчиком и участниками размещения заказа за счет того, что участникам не известны конкуренты и заказчик заранее не знает, кто является участником аукциона. Возможность такого сговора остается только до торгов на высококонцентрированных рынках.

В целом, по данным Росстата, достигнутая за счет введения электронных аукционов экономия федеральных бюджетных средств за 2010 год по отношению к 2009 году значительно увеличилась и составила 171 млрд. рублей, что в 2 раза больше экономии 2009 года (77 млрд. рублей).

При этом существующее представление о том, что указанная экономия – это просто завышенные начальные цены, не соответствует реальному положению дел. Отсутствие конкурентных процедур всегда приводит к заключению контрактов по начальной цене. Это означает, что полученная разница между начальной и конечной ценой в любом случае является экономией, поскольку при отсутствии конкурентных процедур эта стоимостная разница полностью оплачивается из бюджета.

Результативность электронных аукционов в основном достигается тем, что все заказчики Российской Федерации, а также заинтересованные в участии в торгах предприниматели сконцентрированы всего на пяти электронных площадках, что обеспечивает высокую ликвидность торгов, а также минимизирует возможности для манипулирования электронными аукционами со стороны электронных площадок.

При этом экономия бюджетных средств напрямую зависит от числа участников электронного аукциона. Так, при размещении заказов на относительно небольшие и средние объемы строительных работ, начальная цена на которые устанавливается на основании проектной документации, прошедшей государственную экспертизу, значительная экономия (более 20%) достигается при наличии более 6 участников. При этом в большинстве случаев победителями таких электронных аукционов становятся строительные компании, имеющие достаточный опыт на рынке строительных работ и добросовестно исполняющие заключенные контракты.

Наибольший эффект от введения электронных аукционов достигается для субъектов малого предпринимательства, поскольку они получили возможность принимать участие в большом количестве торгов вне зависимости от территориального местонахождения заказчика.

Также необходимо отметить и существенную разницу в результатах размещения заказа путем проведения электронных аукционов по отношению к процедуре конкурса. Так, например, при проведении конкурса на выполнение строительных и ремонтных работ средняя экономия по контрактам, стоимость которых не более 50 млн. рублей, составляет 10,9% по отношению к 20,3% экономии, достигнутой по аналогичным контрактам на электронных аукционах. А при стоимости контрактов более 50 млн. рублей средняя экономия на конкурсах составляет 4% против 13,2%, достигнутой на электронных аукционах.

Таким образом, внедрение электронных аукционов не только позволяет существенно расширить возможности предпринимателей принимать участие в закупках, но и обеспечивает значительно большую экономию по отношению к конкурсным процедурам.

3.3. Международный опыт

В октябре 2009 года Управление государственной торговли (OGC) Правительства Великобритании выпустило «Рекомендации по электронным торгам», в соответствии с которыми «Правительство должно издать всю тендерную документацию в электронном виде к 2010 году».

В статье 54 Директивы Европейской Комиссии по госзакупкам (The European Union Procurement Directives), одобренной Правительством Великобритании, закреплено право заказчика проводить электронные аукционы (eAuctions). Так же в указанной Директиве закреплено, что интеллектуальный труд и проектирование не могут быть предметом электронных аукционов.

Правительством Великобритании разработаны «Рекомендации по проведению электронных аукционов». В соответствии с указанными рекомендациями дается понятие электронного аукциона, который определяется, как он – лайн аукцион, где участники подают свои ценовые предложения, которые ранжируются автоматически.

Электронные аукционы могут быть использованы для товаров, услуг и работ.

Аспекты качества должны оцениваться до аукциона.

Один из примеров проведения электронного аукциона в Великобритании.

Заказчик: Управление государственной торговли (OGC). Предмет электронного аукциона: 5000 ноутбуков и 5000 настольных ПК. Достигнутая экономия составила около 20% на настольные компьютеры и 50% на ноутбуки.

В соответствии с информацией, предоставленной по запросу ФАС России главой подразделения по вопросам конкуренции OCDE (Международная организация экономического сотрудничества и развития), полученная Бразилией экономия после введения процедуры публичных закупок через Интернет посредством обратного аукциона составляет 20%.

В США в соответствии с правилами федеральных закупок заказчикам рекомендуется проводить обратные аукционы на целый ряд товаров, работ и услуг. При этом в качестве примера экономия при поставке электроэнергии при проведении обратных аукционов для институтов и колледжей США достигала 20%.

3.4. Размещение заказа путем проведения конкурса

Несмотря на положительную практику проведения электронных аукционов при размещении заказов в Российской Федерации, следует отметить, что не все заказы возможно размещать путем его проведения. В частности, не могут размещаться путем проведения электронных аукционов заказы на выполнение НИР, работы по проектированию, услуги по консалтингу, экспертизе, и другие работы и услуги с высокой степенью творческой составляющей, размещение заказов на которые осуществляются путем проведения конкурса.

При проведении процедуры конкурса Законом 94-ФЗ допускается субъективная оценка (по качеству заявки и квалификации участника) при выборе победителя конкурса в размере до 20%, а в ряде случаев и до 45%, которая зависит исключительно от предпочтений должностных лиц заказчика.

Практически, в настоящее время предприниматели не могут защитить свои права на конкурсе, поскольку существующая на конкурсе произвольная оценка заказчиком квалификации участника, а также качества его заявки, предопределяет победителя зачастую еще до начала его проведения, что создает на конкурсах низкую конкурентную среду и высокий коррупционный потенциал.

Следует отметить, что Законом 94-ФЗ предусмотрено восемь возможных критериев оценки заявок на участие в конкурсе, а именно:

- цена контракта;

- функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара;

- качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг;

- расходы на эксплуатацию товара;

- расходы на техническое обслуживание товара;

- сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг;

- срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг;

- объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг;

Оценка проведенных конкурсов показала, что из перечисленных в законодательстве критериев оценки такие критерии как расходы на техническое обслуживание товара, расходы на эксплуатацию товара и объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг применяются менее чем в 5% случаев. То есть данные критерии оценки заявок на участие в конкурсе заказчиками не применяются, так как данные условия устанавливаются в качестве обязательных требований к продукции.

3.5. Размещение заказов путем проведения запроса котировок

При запросе котировок заказчики изначально устанавливают требования к закупаемым товарам, работам или услугам, а победитель в запросе котировок определяется исходя из минимальной стоимости предложенных участниками размещения заказа товаров, работ или услуг, соответствующих указанным требованиям заказчика.

Законом 94-ФЗ установлены ограничения возможности заказчика в проведении запроса котировок, а именно начальная (максимальная) цена контракта в запросе котировок не может превышать пятисот тысяч рублей.

Запрос котировок является процедурой конкурентной, но в то же время коррупционной, так как данная процедура позволяет недобросовестному заказчику определить победителем аффилированного с ним участника за счет указания в заявке такого участника предложения о цене контракта, незначительно отличающегося в меньшую сторону от предложений других участников запроса котировок.

3.6. Механизмы достижения качественного результата исполнения контракта, предусмотренные Законом 94-ФЗ

По решению заказчика он может установить требование об обеспечении заявки на участие в торгах до 5 % от начальной (максимальной) цены контракта. В случае если участник размещения заказа, с которым по итогам торгов должен быть заключен контракт, откажется от заключения контракта, указанное обеспечение заявки на участие в торгах такому участнику не возвращается.

Таким образом, установление требования об обеспечении заявки на участие в торгах позволяет заказчику ограничить доступ к участию в торгах тех участников, которые не готовы финансово подтвердить свое намерение заключить государственный или муниципальный контракт.

Также, в соответствии с положениями Закона 94-ФЗ, заказчиком может быть установлено требование обеспечения исполнения контракта в размере до 30% от начальной (максимальной) цены контракта. Указанное обеспечение предоставляется участником размещения заказа после определения его победителем торгов, но до подписания государственного или муниципального контракта. По усмотрению участника обеспечение исполнения контракта может быть представлено в виде безотзывной банковской гарантии, передачи заказчику в залог денежных средств, в том числе в форме вклада (депозита), либо поручительства крупного юридического лица. При этом в случае наличия авансирования или превышения начальной (максимальной) цены контракта пятидесяти миллионов рублей, заказчик обязан установить такое требование.

Таким образом, установление заказчиком требования обеспечения исполнения контракта позволяет обеспечить заключение контракта только с тем участником размещения заказа, который намерен качественно исполнить свои обязательства по контракту, поскольку несет жесткую финансовую ответственность за надлежащее его исполнение.

При этом оценка возможности предпринимателя выполнить контракт надлежащим образом в Законе 94-ФЗ передана от чиновника на аутсорсинг финансовым институтам, что, во-первых, создает жесткую финансовую мотивацию к качественному исполнению контракта у участника, а во-вторых, исключает коррупционную составляющую и позволяет всем предпринимателям вне зависимости от наличия «хороших» отношений с заказчиком изначально рассчитывать на свои силы и быть допущенными к торгам при экономическом подтверждении их потенциальной возможности исполнить контракт.

Необходимо отметить, что законодательное исключение возможности представления предпринимателями некачественного обеспечения контракта (страхования ответственности) по итогам оценки исполнения контрактов, заключенных Правительством Москвы в 2010 году, снизило количество неисполненных контрактов в 11 раз с 8,45% в 2008 году до 0,76%. Таким образом, на сегодняшний день после устранения в 2009-2010 годах законодательной ошибки, более 99% заключаемых контрактов исполняются.

При этом установление требований об обеспечении заявки и обеспечении исполнения контрактов позволяет исключить возможность участия в госзаказе фирм – однодневок, а также решить проблему экономически необоснованного демпинга в связи с отсутствием финансовой мотивации для совершения таких действий при предоставлении качественного финансового обеспечения.

Именно финансовая мотивация является главным стимулом предпринимателя к качественному исполнению государственных и муниципальных контрактов при том, что данный стимул дополняется рядом других законодательных мер (необходимость наличия у участника лицензий или соответствующего допуска СРО, внесение сведений об участнике в реестр недобросовестных поставщиков с лишением на два года права участия в торгах, штрафные санкции за неисполнение контракта и т.п.).

Кроме того, в сфере строительства Законом 94-ФЗ предусмотрены специальные дополнительные требования к опыту участника в виде необходимости наличия у него документа о построенном и сданном им в эксплуатацию объекте, стоимость которого не должна быть менее 20% от стоимости объекта, на строительство которого претендует данный участник.

Закон 94-ФЗ изначально нацелен не на процесс размещения заказа, а на конечный результат в виде качественного и в срок поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги.

В то же время достижение качественного результата напрямую зависит от квалификации заказчика при выставлении требований к конечному результату закупки. Заказчик должен заранее провести анализ имеющейся продукции на рынке и определиться, продукция какого качества ему требуется.

При проведении электронного аукциона качество предлагаемой продукции учитывается в первую очередь, т.к. является не критерием оценки, а критерием допуска к электронному аукциону – «выбирается только из качественного, а не из всего того, что предлагают». При этом особое значение приобретает необходимости наличия типовых требований к закупаемой продукции, а также квалификации заказчика.

Таким образом, к электронному аукциону допускаются только те участники, которые предлагают требуемое заказчиком качество, а побеждает тот, кто предложил его по минимальной цене. Недопустимо расходование бюджетных средств заказчиком, пока он не определится, какого качества продукция ему необходима.

Так же необходимо отметить, что производители продукции имеют существенные преимущества перед посредниками за счет изначально более низких цен и возможности предлагать более гибкие условия. Однако производители часто сами не приходят на торги в силу отсутствия желания или умения продавать свою продукцию.

3.7. Закон 94-ФЗ – как проект по модернизации страны

До введения с 1 января 2011 года единого общероссийского портала в стране действовали сотни разрозненных информационных систем, используемых субъектами РФ и муниципальными образованиями для целей размещения заказа. У недобросовестных заказчиков была возможность не размещения или размещения задним числом информации о размещении заказа. Введение единого общероссийского портала для предпринимателей означает возможность ознакомления с информацией о размещении заказа в масштабах всей страны.

Одним из главных преимуществ единого общероссийского портала является придание юридической значимости всем операциям, проводимым пользователем на портале, путем использования электронно-цифровой подписи (ЭЦП) на всех этапах работы (количество ЭЦП, полученных должностными лицами заказчиков, составляет более 300 тыс.). При этом общее количество зарегистрированных на едином общероссийском портале заказчиков составляет в настоящее время более 170 тысяч из 200 тысяч общего их количества в стране. В настоящее время количество запросов интернет-пользователей к единому общероссийскому порталу составляет более 2,5 млн. запросов в день.

Общее предполагаемое количество человек, которые получат ЭЦП (сотрудники предпринимателей и заказчиков в совокупности) может составить более 1,5-2 млн. человек.

Проведена интеграция единого общероссийского портала с пятью электронными площадками, что позволяет заказчикам, зарегистрировавшись на едином общероссийском портале, работать на любой из площадок. Для участников появилась возможность быстрого поиска закупки, проводимой на любой из площадок (количество аккредитованных участников на электронных площадках в настоящее время - более 70 тыс. компаний. Ожидаемое в течение года количество зарегистрированных компаний составит до 300 – 500 тысяч). Это означает создание в сфере госзаказа единого экономического пространства (уход от «домашних» торгов со своими компаниями в регионах), высокую ликвидность торгов, а следовательно, и создание высококонкурентной среды.

Появился единый общероссийский реестр контрактов – все контракты собраны в одном месте, что предоставляет новые возможности для публичности процедур и исполнения контрактов, и их анализа.

3.8. Ключевые проблемы госзаказа и пути их решения

Несмотря на изложенное выше, Закон 94-ФЗ имеет ряд существенных недостатков, а также он не регулирует отношения, связанные с вопросами планирования закупок, исполнением контрактов и комплексным анализом полученных результатов.

На стадии планирования необходимо отметить следующие проблемы:

• отсутствует система планирования госзаказа;

• низкоквалифицированное выставление требований к предмету и качеству закупки;

• «затачивание» требований к продукции под конкретного производителя или поставщика;

• не установление инновационных требований к закупаемой продукции;

• отсутствие регламентации установления начальной (максимальной) цены контракта;

• отсутствие ограничений по выбору предмета закупки продукции «премиум класса».

На стадии отбора исполнителя необходимо отметить следующие проблемы:

• необходимость повышения профессионального качества поставщиков;

• неквалифицированное установление заказчиками требований к финансовому обеспечению по контрактам (на что оно распространяется, какие риски покрывает);

• произвольная оценка заказчиком квалификации участников конкурса и качества их предложений;

• наличие запроса котировок, позволяющего выбирать «своего» поставщика;

• наличие возможности злоупотреблений предпринимателями своими правами путем неоднократных жалоб без наличия оснований, что приводит в т.ч. к невозможности введения электронного обжалования действий заказчиков и электронных площадок;

• недостаточность регламентации отраслевой специфики размещения заказа.

На стадии исполнения контракта необходимо отметить следующие проблемы:

• длительная процедура расторжения контракта;

• отсутствует система анализа размещаемых заказов, оценка конечного результата по отношению к планируемому;

• отсутствие эффективных мер воздействия на должностных лиц заказчиков за многократные умышленные грубейшие нарушения действующего законодательства;

• недостаточная эффективность работы реестра недобросовестных поставщиков;

• отсутствие мотивации у добросовестно работающих должностных лиц заказчика;

• отсутствует публичный контроль за стадиями исполнения контракта и за конечным результатом;

• произвольное применение штрафных санкций;

• отсутствие законодательных требований к срокам оплаты качественно исполненных контрактов.

Данные проблемы необходимо решить путем принятия предлагаемого законопроекта.

3.8.1. Предложения по решению проблем на стадии планирования закупок:

1. Необходимо законодательно установить обязанность заказчиков осуществлять планирование закупок. Система планирования может состоять из долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного периодов.

Планы закупок необходимо размещать на едином общероссийском портале. Это позволит большинству предпринимателей заранее подготовиться к размещению заказов и обеспечит большее количество участников при проведении процедур торгов.

Система планирования закупок должна быть регламентирована с учетом плана по созданию федеральной контрактной системы, одобренного в Правительстве.

2. В целях повышения профессионализма заказчиков и качества конечного результата необходимо централизовать функции по размещению заказов на уровне уполномоченных органов субъектов РФ и федеральных министерств по подведомственным учреждениям, что приведет к сокращению количества «непрофильных» сотрудников, исключит закупку некачественной продукции и позволит ввести инновационные требования.

3. Для исключения возможности закупки некачественной продукции и «затачивания» требований под продукцию конкретного производителя или поставщика необходимо обязать отраслевые федеральные ведомства разработать типовые требования (типовые контракты) к стандартным товарам, работам и услугам, в том числе и требования к гарантийным обязательствам исполнителя.

Указанные типовые требования должны быть размещены на едином общероссийском портале и быть обязательными к применению при размещении заказов на типовые товары, работы и услуги.

4. Для обеспечения инновационного направления госзакупок отраслевым федеральным ведомствам необходимо определить инновационные требования в своих отраслях (например закупка автомобилей экологического класса не ниже Евро-3) и заложить эти требования в типовые контракты при закупке заказчиками товаров, работ и услуг.

Указанные инновационные требования должны ежегодно пересматриваться, а также размещаться в публичном доступе на едином общероссийском портале.

5. Для корректного формирования начальной цены контракта необходимо установление требования об обязательном составлении должностными лицами протоколов, содержащих обоснование установления начальной (максимальной) цены контракта, в т.ч. с указанием источников получения такой информации, и их размещение в составе документации о торгах.

Обязательными источниками указанной информации должны быть сведения с единого общероссийского портала и сайтов производителей.

Необходимо поручить в ряде случаев профильным ведомствам разработать требования к определению начальных цен в своих сферах.

6. Необходимо предусмотреть публичную процедуру защиты потребностей заказчиков. При этом должны быть установлены определенные ограничения по максимальной стоимости закупаемой продукции, а также ограничения по возможности закупки продукции «премиум класса».

3.8.2. Предложения по решению проблем на стадии отбора исполнителя контракта:

1. В целях повышения профессионализма поставщиков и качества конечного результата необходимо предусмотреть в определенных случаях при приобретении продукции количественно измеряемые и администрируемые дополнительные требования к участникам (например, по аналогии с имеющимися в настоящее время требованиями в Законе 94-ФЗ по строительству). Особенно актуально введение данных требований для таких творческих сфер, как НИОКР, проведение экспертиз, оказание юридических услуг и т.д.

2. В целях повышения качества исполнения контрактов необходимо установить законодательные требования к их обеспечению, в том числе разработать и утвердить типовые формы банковских гарантий и поручительств, а также обязать заказчиков выставлять требования по финансовому обеспечению на все контракты. При этом должны быть установлены сроки действия финансового обеспечения и процедура его предоставления.

3. Также необходимо на федеральном уровне ввести реестр поручителей в сфере госзаказа, сведения в который будут включаться только после их централизованной проверки.

4. В целях совершенствования процедуры конкурса, а также снижения его коррупционной составляющей, требуется разработка объективных критериев и порядка оценки качества предлагаемой продукции и квалификации участников конкурса.

5. Замена запроса котировок процедурой короткого (7 дней) электронного аукциона, уже предусмотренного Законом 94-ФЗ.

6. В целях исключения возможности злоупотреблений предпринимателями своими правами путем неоднократных жалоб без наличия оснований, что приводит в т.ч. к невозможности введения электронного обжалования действий заказчиков и электронных площадок, необходимо предусмотреть государственную пошлину за подачу жалоб.

Также необходимо предусмотреть процедуру обжалования заказчиками действий электронных площадок.

7. Необходимо ввести дополнительную регламентацию процедур размещения заказа с учетом отраслевой специфики (размещение заказов на НИОКР, проведение экспертизы, в сфере культуры, закупки лекарственных средств и т.д.).

3.8.3. Предложения по решению проблем на стадии исполнения контракта:

1. Для быстрого рассмотрения вопросов о расторжении контрактов при их ненадлежащем исполнении необходимо предусмотреть упрощенную (в течение 10 дней) административную процедуру их расторжения на основании решений специальных межведомственных комиссий с участием как федеральных контролирующих органов, так и финансовых и правоохранительных органов власти.

2. Необходимо предусмотреть систему анализа размещаемого заказа. Основными источниками анализируемой информации должны быть единый общероссийский портал, операторы электронных площадок, реестр контрактов, независимый регистратор.

3. Необходимо ввести процедуру дисквалификации должностных лиц заказчиков при грубейших нарушениях (по аналогии с законом о защите конкуренции), а также предусмотреть специальные составы уголовной ответственности для преднамеренных действий в сфере госзаказа.

4. Для повышения эффективности института РНП необходимо предусмотреть включение в РНП сведений не только о недобросовестном участнике размещения заказа, но и о физическом лице, осуществляющем управление соответствующим юридическим лицом и ограничить право участия в процедурах закупок всех юридических лиц, управление которыми осуществляет физическое лицо, сведения о котором включены в РНП.

5. В целях создания необходимой мотивации заказчика следует внести изменения в законодательство, позволяющие заказчику распоряжаться средствами, полученными от реализации финансового обеспечения при ненадлежащем исполнении контракта.

Также необходимо предусмотреть, что часть полученной экономии должна направляться соответствующим решением Правительства Российской Федерации на инновационное развитие страны. При этом в целях создания мотивации должностных лиц заказчика вторая часть полученной экономии при корректности определения начальных цен должна направляться заказчику, в том числе и на определенное ограниченное увеличение его фонда оплаты труда.

6. В целях повышения публичности и качества исполнения контрактов необходимо внести изменения в законодательство в части обязательного размещения в реестре контрактов всей информации о стадиях исполнения контрактов, в т.ч. сопровождающие контракт документы (акты выполненных работ, документы об оплате, примененных штрафных санкциях и т.д.), а также сами заключенные контракты.

Также требуется дополнительная регламентация этапов исполнения контракта, в том числе осуществление приемки продукции.

Для исключения поставки некачественного товара необходимо рассмотреть возможность на уровне субъектов РФ для ряда товаров (например, для лекарственных средств) организации системы приемочных складов.

7. В целях снижения коррупции и повышения качества исполнения контрактов необходимо установить обязанность заказчика всегда применять санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по контракту. Кроме того, необходимо установить унифицированный размер таких штрафных санкций.

Также необходимо установить в законе максимальные сроки для оплаты заказчиками качественно исполненных предпринимателем контрактов и ответственность за нарушение таких сроков.

Перечисленные предложения по совершенствованию сферы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд взаимоувязаны с планом по введению Федеральной контрактной системы, предусмотренной Концепцией по повышению эффективности бюджетных расходов, одобренной в Правительстве Российской Федерации.

4. Социально-экономические, политические и юридические последствия будущего закона

1. Законопроект обеспечит целостность законодательства Российской Федерации о размещении заказов и в то же время позволит увязать в единое целое все стадии размещения заказов, начиная от стадии планирования закупок, заканчивая стадией исполнения контрактов и комплексным анализом полученных результатов.

2. В результате реализации законопроекта будут усовершенствованы существующие и введены новые механизмы регулирования сферы размещения заказов, что позволит существенно повысить результативность осуществления закупок, в том числе качество поставляемой продукции, а также значительно снизить уровень коррупции за счет создания высококонкурентной среды и повышения публичности закупок.

3. Законопроект обеспечит закупку для государственных и муниципальных нужд современной инновационной продукции, а также создаст необходимую мотивацию должностных лиц заказчиков к эффективному расходованию бюджетных средств.

4. Законопроект основан на необходимости обеспечения баланса интересов заказчиков и предпринимателей, а также предусматривает более эффективную защиту публичных обязательств государства от недобросовестных действий, как должностных лиц заказчиков, так и предпринимателей.

http://www.fas.gov.ru/legislative-acts/leg...acts_50698.html